魯修祿委員：做(zuo)好“預(yu)算(suan)”管理(li)積極(ji)穩妥推(tui)進“雙碳(tan)”
隨(sui)著我國構建完成碳(tan)達峰碳(tan)中和(he)(he)(he)“1+N”政(zheng)策體系(xi)，“雙碳(tan)”工作已經由頂層設(she)計階段步入了(le)實(shi)質性(xing)推(tui)進(jin)(jin)階段，有必要(yao)加(jia)緊(jin)研究部(bu)署具體的(de)(de)制(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)落實(shi)舉措。碳(tan)預(yu)算(suan)制(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)是落實(shi)中共中央(yang)部(bu)署的(de)(de)推(tui)進(jin)(jin)能耗“雙控(kong)”向碳(tan)排(pai)(pai)放(fang)總量和(he)(he)(he)強(qiang)度(du)(du)(du)“雙控(kong)”轉變的(de)(de)必要(yao)創(chuang)新性(xing)制(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)，碳(tan)預(yu)算(suan)管(guan)理是預(yu)算(suan)制(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)在碳(tan)排(pai)(pai)放(fang)管(guan)理上的(de)(de)應用。制(zhi)(zhi)定碳(tan)排(pai)(pai)放(fang)年(nian)度(du)(du)(du)目標(biao)和(he)(he)(he)碳(tan)預(yu)算(suan)方(fang)案，有助(zhu)于實(shi)現對地區和(he)(he)(he)重點領域(yu)碳(tan)排(pai)(pai)放(fang)的(de)(de)靈(ling)活管(guan)控(kong)和(he)(he)(he)高效調(diao)控(kong)，有助(zhu)于更好統籌(chou)短期與(yu)中長期、發展與(yu)減排(pai)(pai)的(de)(de)關(guan)系(xi)，為積(ji)極(ji)穩妥推(tui)進(jin)(jin)碳(tan)達峰碳(tan)中和(he)(he)(he)目標(biao)提供(gong)有力支撐。
近年(nian)來，我國(guo)“雙碳(tan)(tan)(tan)(tan)”政策體系、碳(tan)(tan)(tan)(tan)排(pai)(pai)(pai)放(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)核算、碳(tan)(tan)(tan)(tan)市場(chang)建設(she)、項(xiang)目碳(tan)(tan)(tan)(tan)評價等工作持續推進，總體上已(yi)具備建立碳(tan)(tan)(tan)(tan)預算機(ji)制(zhi)(zhi)的基(ji)(ji)礎(chu)和(he)條件。但仍(reng)面(mian)臨諸多挑戰：其(qi)(qi)一(yi)，我國(guo)統(tong)(tong)一(yi)規范的碳(tan)(tan)(tan)(tan)排(pai)(pai)(pai)放(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)統(tong)(tong)計(ji)核算體系尚未(wei)完全(quan)建成，在(zai)能源(yuan)活動、工業生產(chan)過程、排(pai)(pai)(pai)放(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)因(yin)子、電力(li)輸(shu)入(ru)輸(shu)出等相(xiang)關(guan)基(ji)(ji)礎(chu)數(shu)據(ju)的統(tong)(tong)計(ji)收集與(yu)(yu)報告核查方(fang)面(mian)仍(reng)存在(zai)不足，影響(xiang)碳(tan)(tan)(tan)(tan)預算制(zhi)(zhi)定的科學性和(he)有(you)(you)效性。其(qi)(qi)二，不同(tong)地區(qu)和(he)行(xing)業的碳(tan)(tan)(tan)(tan)排(pai)(pai)(pai)放(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)強度、減(jian)(jian)排(pai)(pai)(pai)潛力(li)和(he)經濟發展水(shui)平(ping)(ping)差異大，部分(fen)地區(qu)的能源(yuan)消費需求和(he)碳(tan)(tan)(tan)(tan)排(pai)(pai)(pai)放(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)仍(reng)將維持一(yi)段時(shi)期的增長，同(tong)時(shi)部分(fen)地區(qu)的碳(tan)(tan)(tan)(tan)排(pai)(pai)(pai)放(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)已(yi)達(da)國(guo)際先進水(shui)平(ping)(ping)，減(jian)(jian)碳(tan)(tan)(tan)(tan)空間相(xiang)對(dui)有(you)(you)限，需充分(fen)考(kao)慮碳(tan)(tan)(tan)(tan)達(da)峰(feng)全(quan)國(guo)一(yi)盤棋，充分(fen)考(kao)慮地區(qu)差異，在(zai)碳(tan)(tan)(tan)(tan)預算目標制(zhi)(zhi)定與(yu)(yu)分(fen)配時(shi)在(zai)保障公平(ping)(ping)的基(ji)(ji)礎(chu)上既要(yao)給發展留空間，也(ye)要(yao)給發展提要(yao)求。其(qi)(qi)三，碳(tan)(tan)(tan)(tan)預算管理制(zhi)(zhi)度頂(ding)層設(she)計(ji)尚未(wei)建立，各級政府缺乏(fa)明確分(fen)工要(yao)求和(he)工作指引，與(yu)(yu)能耗“雙控”等其(qi)(qi)他制(zhi)(zhi)度之(zhi)間的銜(xian)接(jie)有(you)(you)待(dai)深化研(yan)究。其(qi)(qi)四，碳(tan)(tan)(tan)(tan)排(pai)(pai)(pai)放(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)權(quan)交易市場(chang)作為(wei)政策影響(xiang)下的市場(chang)化碳(tan)(tan)(tan)(tan)減(jian)(jian)排(pai)(pai)(pai)機(ji)制(zhi)(zhi)，能夠對(dui)電力(li)、鋼鐵、石化等重點排(pai)(pai)(pai)放(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)行(xing)業的碳(tan)(tan)(tan)(tan)排(pai)(pai)(pai)放(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)量起到控制(zhi)(zhi)作用，但碳(tan)(tan)(tan)(tan)市場(chang)沒(mei)有(you)(you)和(he)碳(tan)(tan)(tan)(tan)雙控目標銜(xian)接(jie)，無(wu)法有(you)(you)效衡量全(quan)社會(hui)碳(tan)(tan)(tan)(tan)排(pai)(pai)(pai)放(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)水(shui)平(ping)(ping)，難以發揮市場(chang)對(dui)降碳(tan)(tan)(tan)(tan)的指導驅動作用。
為此，我國亟(ji)須(xu)建(jian)立健(jian)全涵(han)蓋目標總量設(she)定、預(yu)算分(fen)解、實施步驟、跟蹤(zong)評估、動(dong)態調整、監(jian)督管(guan)(guan)理(li)在內的(de)全過程碳(tan)預(yu)算管(guan)(guan)理(li)機制頂層框(kuang)架。由國家層面統籌各責任部(bu)門，明確(que)分(fen)工(gong)(gong)落實，建(jian)立多方(fang)共同發力的(de)碳(tan)預(yu)算管(guan)(guan)理(li)工(gong)(gong)作執行(xing)的(de)組(zu)織(zhi)保障(zhang)體系。
針對我國各(ge)層(ceng)級的碳(tan)(tan)排放(fang)統計核(he)(he)算(suan)制度(du)尚不(bu)完善(shan)的問題，需要進一步夯實碳(tan)(tan)預算(suan)管理所需的碳(tan)(tan)排放(fang)數(shu)據(ju)基礎，完善(shan)碳(tan)(tan)排放(fang)統計核(he)(he)算(suan)標準，梳理碳(tan)(tan)預算(suan)工作(zuo)開(kai)展所需的指標體系，制定省、市、縣級等(deng)多(duo)區域(yu)層(ceng)級和各(ge)行業領(ling)域(yu)的碳(tan)(tan)排放(fang)核(he)(he)算(suan)統計規范，提(ti)升(sheng)碳(tan)(tan)數(shu)據(ju)的準確性、完整性與可追溯性。
在(zai)全(quan)面(mian)摸底(di)、準確核算地區碳(tan)(tan)排放(fang)水平(ping)(ping)的(de)基礎上，科學(xue)制(zhi)定碳(tan)(tan)排放(fang)總(zong)量控制(zhi)目(mu)標(biao)(biao)。借鑒(jian)現有的(de)能源、碳(tan)(tan)強度(du)、環(huan)境(jing)約束(shu)性指標(biao)(biao)等制(zhi)定經(jing)驗，充分(fen)考慮區域發(fa)展不平(ping)(ping)衡(heng)、不充分(fen)的(de)問題，綜合社會發(fa)展水平(ping)(ping)、經(jing)濟增長(chang)預期、發(fa)展定位、產業布局、能源結構(gou)特征、節能降碳(tan)(tan)空間(jian)等實際要(yao)素(su)，科學(xue)制(zhi)定分(fen)地區分(fen)行業的(de)以碳(tan)(tan)強度(du)約束(shu)性目(mu)標(biao)(biao)為(wei)主、碳(tan)(tan)排放(fang)總(zong)量彈性目(mu)標(biao)(biao)為(wei)輔的(de)年(nian)度(du)碳(tan)(tan)預算目(mu)標(biao)(biao)分(fen)解方案(an)，激勵碳(tan)(tan)減(jian)排的(de)同時保障(zhang)地區發(fa)展空間(jian)裕(yu)度(du)。
構建(jian)動(dong)態(tai)靈(ling)活的碳(tan)預算(suan)執(zhi)(zhi)行(xing)(xing)評估(gu)與(yu)(yu)考核(he)機制，按固定周期對(dui)各主體的碳(tan)預算(suan)執(zhi)(zhi)行(xing)(xing)進(jin)展情(qing)況(kuang)進(jin)行(xing)(xing)評價。構建(jian)相應(ying)的評價指標體系，包(bao)括碳(tan)排放(fang)總量、碳(tan)排放(fang)強度、與(yu)(yu)既定目標差距等關鍵指標。探索碳(tan)預算(suan)指標的跨區域流轉和補償模(mo)式。結合項目推進(jin)實施進(jin)展，重大項目儲(chu)備(bei)、產業調整等實際情(qing)況(kuang)，保留預算(suan)目標的彈性調整空間。
在(zai)制(zhi)度設計與管(guan)理經(jing)驗上，可(ke)充分借鑒能耗(hao)“雙(shuang)控”政策既有基礎，實現在(zai)碳(tan)(tan)“雙(shuang)控”轉變過程中兩者在(zai)目標設定(ding)(ding)、指標分配(pei)、執行監督和績效評(ping)估(gu)等方面的(de)(de)平(ping)穩過渡(du)。在(zai)市場(chang)機制(zhi)上，推進碳(tan)(tan)預(yu)算(suan)(suan)管(guan)理與碳(tan)(tan)排放權交易市場(chang)的(de)(de)深(shen)層次(ci)融合，使碳(tan)(tan)預(yu)算(suan)(suan)成為(wei)碳(tan)(tan)交易市場(chang)配(pei)額總量設定(ding)(ding)的(de)(de)基準和指引，同(tong)時讓碳(tan)(tan)市場(chang)的(de)(de)供求關系影(ying)響碳(tan)(tan)預(yu)算(suan)(suan)的(de)(de)設定(ding)(ding)和調整(zheng)。此外，可(ke)考慮制(zhi)定(ding)(ding)碳(tan)(tan)抵消機制(zhi)參與碳(tan)(tan)預(yu)算(suan)(suan)管(guan)理的(de)(de)方案。
（作者系全(quan)國政協委(wei)員(yuan)、民進(jin)廣東(dong)省(sheng)委(wei)會主(zhu)委(wei)）
